INTRODUCCIÓN
La Educación en Honduras, esta en un proceso de convergencia hacia el nuevo Modelo Educativo Nacional “La Escuela Morazánica”, enmarcada en un conjunto de planteamientos sobre el modelo de la sociedad que se propone construir con el curso de todos los hondureños y orientada a lograr, básicamente:
Una sociedad económicamente justa,
La realización de un proyecto histórico,
El fortalecimiento de la sociedad civil,
Una revolución moral que sea guía y norte de la sociedad hondureña,
Una sociedad pluralista y convergente,
La participación activa y comprometida de todos,
El respeto a los derechos humanos, y
Una nueva educación, de calidad y para todos.
Es una escuela que busca soluciones; se orienta hacia la construcción de un Estado moderno y democrático; es integracionista y globalizadora; exalta los valores de la nacionalidad; fortalece la identidad; contribuye al desarrollo económico y al mejoramiento de las condiciones de vida; forma y capacita para la vida del trabajo, revalorizando a los agentes educativos; es una voluntad cultural del Estado para la participación, la equidad, la utilización racional de los recursos naturales y el desarrollo humano, bilingüe e internacional.
Es un modelo de educación con un perfil de nuevas características, para una escuela que establece la calidad como eje fundamental en la definición de políticas, estrategias, objetivos y una visión de futuro, incluyendo la implementación gradual de un proceso de reorganización, modernización gerencial y descentralización administrativa para lograr gradualmente, el mejoramiento sostenido de la calidad de los servicios y optimizar el uso de los recursos.
La descentralización educativa define las competencias propias del nivel central y las del nivel regional (DDE) y local (DE), en función del fortalecimiento de la base operativa del sistema; el mejoramiento de las condiciones de aprendizaje de los alumnos; la evaluación (interna y externa) y control de la gestión y la calidad; la simplificación de métodos y procedimientos para la toma de decisiones; la efectividad del sistema de información; la integración de la planificación; el desarrollo de la carrera docente (capacitación y estímulos); y la coordinación, con la sociedad civil, para generar una amplia participación en la formación de recursos humanos, la investigación y el desarrollo científico, tecnológico, comunitario y de cooperación.
Definición de Políticas Educativas
Las Políticas Educativas y los niveles en que se definen
Tales políticas incluyen: Construcciones y reparaciones mayores de la infraestructura; textos y contenidos educativos; atención especial o particular, incluidas las minorías o poblaciones con características propias bien definidas; especificaciones y adquisición de equipos; financiación o cofinanciación; y adopción de tecnologías educativas.
Funciones o etapas y factores de producción del servicio
| Funciones/Factores | Políticas y planeación | Ejecución administrativa | Financiación | Vigilancia y control |
| Edificaciones | Municipalidad | FHIS | Patronato Com. | |
| Equipos | Gob. Central | Gob. Central | ||
| Textos | Gob. Central | Centro Educativo | Gob. Central | Centro Educativo |
| Diseño Curricular | Gob. Central SEMED | CE, ISEMED, CEB, EBI | Gob. Central | UMCE Y DE |
| Métodos de Enseñanza | DDE | Centro Educativo | Gob. Central | Director Centro Educativo |
| Maestros | CAD Y PFC | CAD Y UPNFM | PROMEB Y PRALEBAH | DE, INICE Y PRALEBAH |
| Administrador | DDE | DE | Gob. Central | DDE |
| Técnicas de Administración | DDE | Director Centro Educativo | Gob. Central | DE y SPF |
| Padres | Centro Educativo | SPF | SPF | Centro Educativo |
| Alcaldes y Autoridades Locales | AMONH | Alcaldía Municipal | Impuesto Local | Corporación Municipal |
| Empresas | FENIEPH | Institutos | Cuotas | DE |
| Otros Agentes Locales | ONGs y Colegios Masgiteriales | J/D, Coop., Patr., Com., Comit., EPP | Membresias | GC, DDE, DE y CE |
| Recursos Financieros | Gob. Central y Alcaldía | DDE | Gob. Central y Alcaldía | |
| Técnicas de Evaluación y Control | Gob. Central y Local | Seria. de Educ., y DDE | Gob. Central | Secretaria de Educación |
Siglas y abreviaturas
Gob = Gobierno */* GC = Gobierno Central */* Seria. De Edu. = Secretaria de Educación
FHIS = Fondo Hondureño de Inversión Social
Com = Comunitario
Educat = Educativo */* CE = Centros Educativos */* CEB = Centros de Educación Básica
SEMED = Sistema de Educación Media a Distancia */* ISEMED = Instituto del Sistema de Educación Media a Distancia
UMCE = Unidad Externa de Medición de Calidad de la Educación
PRALEBAH = Programa de Alfabetización y Educación Básica de Jóvenes y Adultos
DDE = Dirección Departamental de Educación */* DE = Distrito Educativo
CAD = Centro de Aprendizaje Docente
PFC = Programa de Formación Continua
UPNFM = Universidad Pedagógica Nacional “Francisco Morazán”
PROMEB = Proyecto “Mejoramiento de la Calidad de Educación Básica”
INICE = Departamento de Capacitación Docente (antes conocido como Instituto Nacional de Investigación y Capacitación Educativa)
SPF = Sociedad de Padres de Familia */* EPP = Escuela para Padres
AHMON = Asociación Hondureña de Municipios
FENIEPH = Federación Nacional de Instituciones de Educación Privada de Honduras
ONGs = Organizaciones No Gubernamentales
J/D = Juntas y/o Directivas
Cooperat. = Cooperativas */* Com = Comisiones */* Comit. = Comités */* Patr. = Patronatos
De 1996 a 1997, la definición de estas políticas ya no es absolutamente centralizada, a raíz de la reforma orgánica y funcional del propio Despacho del Ministerio de Educación y la totalidad de sus dependencias internas, precedida por la creación y funcionamiento de las direcciones departamentales de educación, pero aun así, la fuerza histórica de una cultura centenaria de poder metropolitano termina imponiéndose en un alto porcentaje.
Esta reforma responde a la necesidad de orientar la formación de un nuevo tipo de hondureño, la construcción de una nueva sociedad y producir cambios e innovaciones en los procesos técnico-pedagógicos, especialmente en el currículo, la planificación, la gestión, la tecnología, la investigación, la supervisión, la evaluación y la calidad, con énfasis en el fortalecimiento de la educación básica y sin perder la unidad y coherencia de los subsistemas, niveles, ciclos y modalidades del sistema educativo nacional.
La creación de 18 direcciones departamentales de educación, es la decisión de mayor trascendencia tomada por el Gobierno de Honduras, pero apenas sobrepasan el ano de estar funcionando y no puede afirmarse su capacidad operativa para romper con toda la tradición centralizada de prestación de los servicios educativos, salvo algunas pocas excepciones, como el caso de la selección y promoción de recursos humanos, con una gran limitante como es su financiamiento, el cual no depende de la Secretaria de Educación sino de la de Finanzas.
La Dirección Departamental de Educación es un órgano desconcentrado, con la responsabilidad de administrar, orientar, coordinar y ejecutar los programas y servicios que ofrece la Secretaria de Educación. Como logros, este órgano desconcentrado, cuenta con una transferencia formal de tareas y funciones, un enfoque de modernización a partir del centro educativo, el mobiliario y equipo básico, la iniciación de la construcción de sus edificios propios para el funcionamiento de sus oficinas y un moderno sistema de información.
Dado el proceso incipiente de desconcentración, al nivel local le están reservadas más bien algunas adecuaciones de las políticas formalmente transferidas, dependientes, en gran medida, de la iniciativa y habilidad de la institución o autoridad que se las propone.
Los años 1996 – 1997 ha sido un periodo caracterizado por una variedad de aproximaciones, con un mayor desarrollo del apoyo logístico y creación de condiciones para lograr, a partir de 1998, innovaciones en el aspecto curricular y en la prestación de los servicios educativos.
Al iniciarse el funcionamiento de las direcciones departamentales de educación, hace apenas unos quince meses, la mayoría de planes y programas ya estaban definidos o en proceso de definición, a nivel central. Esto como consecuencia de que el Plan Operativo Anual (POA) y el Presupuesto, se aprueba, no al iniciarse el año a que corresponden, sino en el anterior. En consecuencia, en el año 1998, tendremos una mayor cantidad de planes y programas definidos, con mayor precisión, a nivel de los 18 departamentos (regiones) y de sus correspondientes distritos educativos (locales).
Sin perjuicio de lo anterior, es oportuno aclara que, en cuanto a la autonomía, la Ley de Municipalidades, en su Artículo 13, como atribuciones establece: “12) Promoción del turismo, la cultura, la recreación, la educación y el deporte” y “14) Prestación de los servicios públicos locales”. Como producto de esas atribuciones, la construcción de la infraestructura, se hace a partir de la iniciativa de las comunidades, canalizada por sus patronatos y tramitada por conducto de las municipalidades. Además, las municipalidades dan mantenimiento a las instalaciones físicas, y transportan y aportan material educativo.
En conclusión, las metas de cobertura se defines, localmente; mientras que la demanda de servicios y de calidad, por el nivel central.
En su orden, los actores locales que participan en la definición de las políticas o planes educativos, son: el director distrital (técnico en organización), lo asistentes distritales, los consejos de directores de educación preescolar y primaria, los directores de los centros de educación media, el alcalde, la corporación municipal, las asociaciones de padres de familia, las asociaciones locales de maestros, la iglesia y otras organizaciones no gubernamentales, las asociaciones de estudiantes y la empresa privada.
La principal fuerza orientadora del servicio educativo hondureño, es el gobierno central, el que se apoya en una fuerte inercia burocrático-presupuestal; sin embargo, los maestros, apoyados por los directores de las escuelas, mas la creciente demanda ejercida por los padres de familia y los estudiantes, están produciendo cambios significativos, los que, unidos a la cada vez menor capacidad del gobierno para financiar la educación nacional, en forma progresiva y sostenida, determinaran la participación local en la orientación de los servicios.
Existen por lo menos dos instancias, formalmente establecidas, para identificar preferencias y la voluntad de contribución de los usuarios en la formulación de políticas, planes y programas. Por una parte, tenemos la autonomía municipal y, por la otra, las direcciones departamentales de educación (desconcentradas). En un alto porcentaje, las comunidades (barrios, colonias, aldeas, caseríos, etc.) están organizadas en patronatos, sociedades de padres de familia (algunas ya funcionan como escuelas para padres) y cooperativas, sin desestimar, especialmente ara el área urbana, los cuales (leones, rotario, juniors), las cámaras (comercio e industrias), las asociaciones (ganaderos, agricultores, boy scout, muchachas guías), la iglesia y las organizaciones no gubernamentales.
En cuanto a medios de comunicación, la televisión es la preferida, pero aun no se usa adecuadamente, en contraposición a la radio que si tiene una cobertura mayor e incluye programaciones educativas y de orientación muy significativa, seguida por la prensa. En todo caso, no debe olvidarse a la familia principal en el área urbana.
La principal limitación para adecuar la oferta a la demanda educativa, en el área rural, es la carencia de personal técnico a nivel local, agravada por la resistencia de los colegios (sindicatos) magisteriales, a la municipalización y privatización de los servicios educativos, las cuales pueden considerarse como la limitante principal en el área urbana.
Posiblemente, los dos factores anteriores (personal técnico y sindicatos), estén determinando un manejo centralizado de la oferta, sin restarle importancia a la insuficiencia de recursos financieros por parte del gobierno central.
En el nivel local, encontramos como fortaleza principal, el grado de conciencia que está tomando la población, en cuanto a que la educación es una necesidad permanente a satisfacer, seguida por la de las autoridades, quienes están entendiendo que la educación es la mejor inversión que puede hacerse en el recurso humano.
Sin embargo, se da una debilidad muy fuerte, en el sentido de que el periodo de transición para hacer efectiva la desconcentración, ha creado mucha confusión, tanto en el nivel central como en el local, tal que la transferencia de competencias es mas de carácter formal que funcional, sin obviar la fuerza que ejerce la definición presupuestaria de los recursos por la Secretaria de Finanzas.
En el nivel central, la principal fortaleza es la tradición convertida en experiencia para el manejo burocrático, excelente para mantener su poder a nivel nacional, pero perjudicial para el proceso que estamos viviendo. Esto significa, además, que tiene recursos humanos y físicos en exceso, si los comparamos con los disponibles en los órganos creados a nivel regional y local.
Su debilidad puede definirse por la incapacidad para precisar la oferta en relación a la demanda específica de cada una de las regiones (departamentos) y, sobre todo, para atender la del nivel local, por cuanto, generalmente, lo hace en base a promedios o estimaciones.
Los miembros de las agencias locales (alcaldes, sociedades de padres de familia, iglesias y otras organizaciones gubernamentales), al ser llamados o convocados, se responsabilizan y se apropian de la formulación de políticas, planes y programas educativos, pero generalmente necesitan de la asistencia de un agente o facilitador gubernamental.
Los alcaldes, las organizaciones comunitarias (SPF y Patronatos) y las empresas participan, en alguna medida, ejerciendo fuerza decisoria, en actividades de gestión del servicio educativo, en el orden de mayor a menor importancia siguiente:
Seguimiento y control del desempeño de los maestros, con énfasis en el area rural, lo que ocasionalmente se traduce en selección, promoción o cancelación de personal.
Colaboración con actividades extracurriculares o recreativas.
Consecución de fondos adicionales para los planteles escolares, ya sea de fuentes publicas o privadas, domesticas o internacionales.
Mantenimientos de las instalaciones.
Puente de comunicación entre el aparato educativo estatal y las comunidades locales o gobiernos municipales.
Aportes en especie de tecnología de gestión.
Diseño, concertación o vigilancia de los procedimientos administrativos.
De manera muy aproximada, puede estimarse que la participación de las organizaciones de la sociedad civil (incluidas las iglesias) y las municipalidades, al servicio educativo, es del 10% del gasto en educación (del gobierno central).
Los principales incentivos (eficaces, pero con algunas limitaciones de oportunidades) que el gobierno nacional otorga a los agentes locales, públicos y privados, en la gestión y administración de la educación, se extienden al reconocimiento de 1.5 años de servicio por cada año trabajado en el medio rural, un sobresueldo escalonado por el tamaño de la población escolar atendida en cada centro educativo, el Programa de Formación Continua para Docentes de Educación Básica en Servicios (PFC), sostenibilidad del sistema de retiro, excepciones fiscales, subvenciones, subsidios, becas y libertad de empresa.
La sociedad civil se resiste o desestimula su participación en la gestión y administración e la educación, en la medida que crece la corrupción y la impunidad o que no se asegure la utilización de los fondos que recauda el Estado en obras que beneficien a la mayoría poblacional.
La sociedad civil tiene una cultura organizacional y de movilización, en torno a los asuntos de interés colectivo y debe considerarse como un valor positivo para la gestión y administración de la educación, gracias al que podemos vivir en una democracia, políticamente bastante desarrollada, pero aun con muchas limitaciones en cuanto a bienestar y autoestima generalizada de la población hondureña.
Ahora empieza a entenderse que la educación es una necesidad vital del ser humano, concepción que la mayoría de las autoridades locales no ha terminado de asumir.
El gobierno central capta, en un 100%, los recursos con los cuales se financia la educación. El gobierno nacional no transfiere fondos a los niveles subnacionales para que estos efectúen el gasto en educación. Es un sistema de presupuesto por programas, con asignaciones por objetos del gasto, desagregándolos hasta llegar al nivel de actividades y proyectos, debiendo tramitarse órdenes de compra y/o de pago, según el caso, paraqué la Secretaría de Finanzas, por conducto de Tesorería General de la República, las haga efectiva a los beneficiarios, excluidos los sueldos y salarios que se mantienen centralizados (los entrega la Pagaduría Especial de Magisterio), así como los programas de inversión. Es decir, al nivel desconcentrado se le permite hacer la gestión del sistema educativo con aproximadamente el 1% del presupuesto asignado a la Secretaria de Educación.
Las direcciones departamentales de educación aun no disponen de fondos propios ni de facultades para asignar recursos entre los distintos sectores y servicios, ni para el mismo servicio educativo, pero si puede solicitar que se hagan tales asignaciones.
Los centros de educación media, universitaria y técnica, si pueden captar recursos, se caracterizan por lo siguiente:
Dominio por la inercia del gasto corriente (98%).
Solo pueden canalizarse estímulos o incentivos ya establecidos en las leyes, por lo general para beneficio del personal docente.
Difícilmente puede coordinarse con los presupuestos de otros niveles o sectores del gobierno.
Se utilizan en el marco de cuotas trimestrales.
No ay una asignación de recursos para el mantenimiento a nivel subnacional.
Hay capacitación de tributos con destinación específica para educación.
Los gobiernos municipales, en uso de su autonomía, pueden gestionar y contabilizar recursos o aportes voluntarios de la sociedad civil, de alguna manera, como a porte municipal o local a la educación, pero no usan este mecanismo en forma sistematizada.
Control y Evaluación de la Educación
Los agentes locales, públicos y/o privados, tienen libertad para presentar quejas y denuncias ante la instancia inmediata superior de quien sea objeto de las mismas y pueden hacerse desde la manera más informal hasta las más sofisticada que establecen las leyes del país, hasta agotar los recursos jurídicos y legales que, de no resolverle favorablemente, le autoriza para hacer uso de instancias internacionales.
Un gobierno subnacional, excepto el municipal, no puede transferir recursos incorporados en un presupuesto a las asociaciones de padres de familia, las ONGs, las empresas y otras entidades de la sociedad civil, pero si puede hacer gestiones para su aprobación por el nivel central.
Tampoco puede celebrar contratos con estas entidades para comprometer recursos de cofinanciación de parte de la sociedad civil, sin agotar los procedimientos del nivel central, a excepción de la vigilancia que puede ejercer después que ha sido formalmente autorizado.
